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「天高皇帝远」、「鞭长莫及」这类的说法，表示中国的领土过广，朝廷的旨意不容易在基层落实。但另一方面，从文官考试、军队调动、牢狱审判、治理水患、蝗灾、救灾蠲免，又可看出中央集权的实效面。领土过广就必须分治，以明代为例，除了有布政司、州府县的层级组织，还派皇子分驻各地伸张皇权。简言之，与政治直接相关的事项（如考试、军队、救灾），帝国组织有它的效率面，但对经济性与生活性的事项（如课税），地方政府的力量就明显强过中央。 税制牵涉实质的利益，是中央与地方的重要关怀，但立场却又对立：中央政府提出既定的税收额，地方政府以国家的名义，向地方百姓超额收税，民间则以贿赂官员来逃税。统治者、地方政府、民间百姓三方面的斗法，让贪污（贿赂）成为追求均衡点的必然手段与过程：中央要监督地方官员不让他们贪污，但地方官员的公费有限，必须超额征税才能让行政体系运作，民间有能力者必须靠贿赂才能减少课征额，小民百姓只好承受额内与额外的超重负担。 中央为了减少贪污贿赂，派出监察御史巡查，一方面提高监督权，另一方面减少民怨。但从明清的税制史来看，答案是失望的：贪污贿赂盛行，中央的监督效果相当有限。但从另一个角度来看，这似乎是税制架构与政治结构的必然结果。贪污甚至是一种合理的行为，是一种有效的润滑剂，是一种必要的罪恶。其中的两项关键点是：1监督的能力与成本，2惩罚的严厉度与有效度。 统治者的短期财政目标，是每年的税收极大化。长期目标是扩大税源与税基，最理想的状态，是「从鹅身上愈拔愈多毛，但鹅还不会乱叫」。其实是鹅不敢乱叫，只希望少拔一点毛。真的拔毛者是地方官员，「该拔多少」与「能拔多少」之间，就由贿赂额的高低来决定。 贪污有三种主要形式。1官员蓄意低估纳税者的应税额（高额低收），缴税者用现金或其他好处回报。这是官员与百姓互利，牺牲统治者利益的做法，在两种情况下较易出现：a税源难以估算，或估算的成本过高时；b纳税者的应缴额相当大，贿赂比缴税更合算时。2官员监守自盗，从税收内中饱私囊，通常发生在中央对地方控管不足时。3超额征收：为了增加地方政府的收入或自身利益，官员向缴税者收取超过规定的税额，长期而言这会损害地方税源引发民怨。 这些事情古今中外从未断绝，统治者的对策不外四种：税官轮派制，加强罚则，严厉监督，提高官员薪资（养廉）。这些方法都会增加税收成本。如果国家的每100元税收中，行政成本与监督成本超过50元，那还不如甘脆让地方官员贪污20元，来得省事有效率，国家的收入反而更多。 愈偏远的省份，基层税收愈容易贪污，原因很简单：监督不易，成本太高。另一个原因是：个别的贪污事小，因为金额有限为害不大；贪污通常是勾结性的、结构性的、共犯性的，贪污者的共生性与团结性，才是问题的根本。 从百姓的立场来说，当课税过高时，应税者有几种对策：1逃离本地，2隐匿应税的资产，3贿赂官员减免税额，4团结抗税。整体而言，影响贪污程度的要素有三。1领土的大小：小国寡民不易贪污，幅员广大则贪污率必然较高。2地主的实力：个别的中小农民不易逃税，贵族地主必然贿赂或抗税。3统治者的棍子有多长、有多狠：中央政府是否愿意付出监督与惩罚的高成本。 以下举实例说明，明清时期的贪污为何无法有效压制。第一个困难是官员人数太多，16世纪时中国约有3.6万官员，法国约有1.2万人。这么庞大的官僚体系，分布在这么广大的领土内，有效监督的困难与成本可想而知。第二个困难，反过来说，是官员人数和人口总数的比例太低：16世纪中国的3.6万官员要管理1.5亿人口，比例约1/4 200，而法国的比例约1/1 ,250。这表示明代的官员，很难确实掌握课税对象的实际价值，只能根据鱼鳞图册和黄册，这类几十年才修订的老旧税收资料。 再举一例，以规定国家财政收支的《会计录》来说，明代300多年间，总共才修订三次（洪武、弘治、万历），这么长的间隔，怎能掌握社会财富的变化？再以清丈田亩为例，张居正当国时雄霸天下，但真正清丈的，也只不过是山西和北京少数地方。「每丈必反」已成常态，清朝在17世纪时，也试过三次清丈田亩，皆未成功。这表示明清时期，隐匿财产田亩避税的事态相当严重，愈有田产的人愈有办法逃税。据估算，20世纪初期时，约有33%—40%的家户，完全未缴土地税。 这么严重的逃税，难道地方税官不知情吗？逃税者必然贿赂，收税者必然贪污。监察系统说起来严密，执行起来严松不一。被举报者占贪污者的比例太低，因严重贪污而被革职者，19世纪时只有6%—9%。 为什么不雷厉风行斩草除根呢？主因有好几项。1官员薪资太低，地方的行政经费太少，中央无法充分供应，只好纵容地方「靠山吃山、靠水吃水」。2如前所述，地广人多难以监督，因贪污而治罪者，通常是因为事态严重，中小型的贪污很少判刑。3如前所述，贪污是结构性的共犯，贪污群之间的关系紧密，团结对外难以清除，若强力清除，反而导致地方事务停顿。4因而在文化上与社会上，对贪污的宽容度较西方国家松缓许多。5交通不便信息传达困难，若非重大事件，很少动用快速的驿站体系，造成监督与惩处的成本高居不下。 逃漏税的严重性，其实就是反映贪污的普及性。以1712—1726年间，江南拖欠税款（其实就是逃漏税）的比例来看，1000万两的拖欠额中，欠税者承认的数额只有3%，其余的97%「仍在调查中」。要调查到什么时候？最后能追缴出多少？雍正皇帝发了怒火要清查此事，1728年的调查结果是：1拖欠税额中，应由高层官员负责的只有0.3%。2要由低阶官员和收税者负责的有41%。3要由地方士绅负责的有3.9%。4纳税者的逃漏有54.7%。重点在第4项：为什么能逃掉55%的税？应该是官员的查税不力与纵容。再追问下去，为什么会有这个局面，答案呼之欲出：应纳税者贿赂，查税者收贿。江南富庶地区有一半的税被逃掉，国家的税收怎么够用？ 雍正皇帝随即展开税制改革，这些事情的面向复杂，其中与贪污相关的改善措施，是增加官员薪资，称为养廉银。平均而言，加薪最高的地区是四川（29.7%），这是偏远省份（蜀道难，难于上青天）。其次是贵州（加薪11%），这也是偏远地区。奉天、山东、福建的加薪额度约9%—10%，离中央政府较近的省份（河南、江苏），只加5.4%。有了养廉银制度后，税务改革的效果好吗？算得上好的是核心省份：山西、河南、陕西、直隶、贵州，偏远地区的效果仍旧有限，主因仍是监督困难、惩罚的效果难持久。Kiser, Edgar and Xiaoxi Tong 1992: “Determinants of the amount and type of corruption in state fiscal bureaucracies: an analysis of Late Imperial China”, Comparative Political Studies, 253:330 331.
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